La Reelección Inmediata y la Calidad del Mandato Presidencial

*Este ensayo fue escrito como requisito para el curso Análisis Político Colombiano, de la Maestría en Ciencia Política de la Universidad de los Andes. Por favor no citarlo sin autorización del autor.

Desde finales del siglo pasado se ha presentado en Latinoamérica una tendencia hacia la adopción de la reelección presidencial inmediata, siendo Colombia el último país que lo ha hecho. La figura de la reelección inmediata había sido eliminada de los arreglos institucionales en la región con pocas excepciones durante el siglo XIX y buena parte del XX (Carey 2003, 121). Desde el surgimiento de los regímenes presidencialistas se han presentado varios argumentos en favor y en contra de la reelección, pero no se ha llegado a una conclusión definitiva. Se han discutido argumentos sobre los efectos de la reelección en la consolidación y profundización de la democracia, sobre los efectos que tal figura tiene en el comportamiento de los actores políticos, y sobre el peligro de que ésta lleve a abusos o dictaduras.

Uno de los argumentos más importantes que se han ofrecido en favor de la adopción de la reelección inmediata consiste en que ésta acrecienta el compromiso y responsabilidad del presidente, pues bajo tal modificación al andamiaje institucional el presidente deberá cumplir sus promesas de campaña y garantizar el bienestar de al menos la mayoría de los posibles votantes si aspira a ser reelegido (Carey 2003, 126). El objetivo de este ensayo es articular una crítica en contra del argumento recién mencionado. Es importante resaltar que aunque esta crítica toma algunos elementos de argumentos que han sido presentados en contra de la reelección inmediata, en este ensayo no se pretende mostrar que tal figura no es deseable sino tan sólo que uno de los argumentos más importantes que se aducen en su favor no es válido.

El argumento que se va a criticar se basa en el presupuesto de que si el presidente quiere ser reelegido tiene que llevar a cabo una buena gestión. La crítica desarrollada en este ensayo consiste en mostrar que tal presupuesto es falso. De esta manera, lo que se va a sostener es que el presidente electo tiene las herramientas para lograr ser reelegido aun si su mandato no ha sido bueno; esto es, que la buena calidad de su mandato no es una condición necesaria para asegurar su reelección.

De acuerdo con este objetivo, este ensayo se divide en cuatro secciones. En la primera se hace una discusión conceptual del argumento que va a ser criticado. En la segunda se contrasta ese argumento con un referente empírico que muestra que éste es inoperante en la realidad. En la tercera sección se establecen las consecuencias generales que tiene la evaluación del argumento. Finalmente se concluye con una sección en la que se discuten las implicaciones que el análisis realizado tiene para la democracia colombiana.

Reelección y sus medios

Carey describe el argumento a favor de la reelección que se discute en este ensayo de la siguiente manera:
An even more powerful argument in favor of reelection is that it should improve democratic responsiveness and accountability by aligning the incentives of an incumbent president more closely with those of voters. To realize this happy outcome, voters most reward politicians who promise and deliver popular policies, such that presidents who aspire to reelection will be more attentive to citizens’ preferences than those who are constitutional lame ducks (Carey, 126).

En resumen, lo que el argumento pretende mostrar es que, dado que los presidentes quieren ser reelegidos y que asumen que un buen mandato es requisito para lograrlo, la reelección inmediata es una figura que lleva a un mejor desarrollo de las políticas públicas y una mayor eficiencia de la democracia. Para que este argumento sea válido, debería darse que los presidentes que aspiran a la reelección estimen que el buen mandato sea la única opción para lograrlo, y en caso de que se muestre que existen otros medios igualmente efectivos, el argumento descrito sería inoperante.

Existen, sin embargo, otros medios por los cuales un presidente puede asegurar su reelección independientemente de la calidad de su mandato. Primero, el presidente candidato puede manejar el presupuesto para que refleje bienestar en la población en el tiempo cercano a la elección, sea en su totalidad o en rubros específicos (Streb 1999; Eslava 2005); a su vez, el presidente goza de una atención particular de los medios que es propia de su condición de jefe de estado, lo que le permite aparecer más a menudo en la prensa en época de elecciones y captar más la atención del público, de lo que pueden hacerlo los demás candidatos; por último, y en casos más extremos, el presidente puede llegar a disponer del aparato del estado para alterar las preferencias de los votantes, o incluso para llegar a la eliminación sistemática de la oposición o parte de ésta.

Los peligros del uso de tales medios alternativos han sido utilizados en argumentos en contra de la reelección anteriormente. A menudo se utilizan para sostener que la reelección inmediata tiene el peligro de derivar en abusos sistemáticos del poder por parte del presidente e incluso en una dictadura, y que esto atenta contra la democracia (Carey 2003, 127). Es importante enfatizar que en este ensayo no se sostiene una idea de este tipo. Por un lado, no se pretende sostener que el uso de estos medios constituya un problema por sí mismo (aunque puedan ser usados de forma que se atente contra la democracia), sino tan sólo que la existencia de los mismos muestra que un buen mandato no es indispensable para ser reelegido, y que por tanto la reelección inmediata no garantiza una mayor consolidación de la democracia. Por otro lado, la evidencia en el continente muestra que aquellos mandatarios que trataron de extender su periodo por tercera vez han sufrido reveces políticos muy importantes. Un primer ejemplo es el caso de la prohibición expresa de una segunda reelección en los Estados Unidos tras el intento en esta dirección realizado por Roosevelt. En Latinoamérica se encuentran los ejemplos de Fujimori en el Perú y Carlos Menem en la Argentina, quienes al intentar ser reelegidos por una segunda vez enfrentaron la resistencia al continuismo enraizada en el carácter político latinoamericano (Carey 2003, 127 y ss.) y los escándalos por corrupción fueron suficientes para evitar su tercer periodo. Estos casos muestran que la reelección no lleva necesariamente hacia una estadía ilimitada en el poder o una dictadura, al contrario de lo que se ha pretendido señalar con las críticas que se mencionaron al comienzo de este párrafo.

Hasta el momento se ha señalado que el presidente cuenta con medios para lograr su reelección, distintos a realizar un buen mandato. El que realice un buen mandato o no debe ser garantizado por otros componentes del arreglo institucional, ya que al existir tales medios, la figura de la reelección inmediata no asegura la calidad de la acción presidencial.

Lo que la reelección inmediata tiende a asegurar es una extensión en el periodo presidencial, lo cual puede ser una ventaja, en el caso de que el presidente esté realizando una buena gestión, o una desventaja en caso contrario. Existe suficiente evidencia de esta afirmación, como se muestra en la siguiente sección.

Reelección inmediata: lecciones de Estados Unidos

Una de las pocas democracias presidencialistas que ha tenido una larga historia con la figura de la reelección inmediata, y que por tanto es útil para observar las consecuencias a largo plazo de ésta, es Estados Unidos. En este país se estableció la reelección inmediata desde su independencia en 1789. En el siglo XX, de los diez y ocho presidentes elegidos, tan sólo ocho no fueron reelegidos. Cada uno de los ocho presidentes que no fueron reelegidos enfrentó una situación muy particular atípica como causa de no haber sido reelegido, por lo que se puede sostener que ante la posibilidad de reelección, y en ausencia de graves crisis o situaciones muy particulares, los presidentes lograron extender su mandato. En 1993, el presidente Bush perdió en las elecciones para su reelección gracias a un severo estancamiento de la economía. En 1981, Jimmy Carter enfrentó el gran escándalo por la captura de más de cincuenta soldados estadounidenses en Irán y su incapacidad de lograr que fueran liberados lo llevó a perder contra Ronald Reagan. En 1977, el presidente Gerald Ford perdió las elecciones gracias al escándalo de Watergate, que sacudió a su partido y a su figura como reemplazo del presidente Nixon, quien ya había sido reelegido. Por su parte, los presidentes Kennedy (1963) y Hardin (1923) murieron antes de poder aspirar a la reelección. Todos los demás presidentes de los Estados Unidos en los últimos años fueron reelegidos.

Como puede observarse, sólo bajo circunstancias extremas se evitó la reelección. La idea de que todos los demás mandatarios de los Estados Unidos fueron reelegidos por haber llevado a cabo una buena gestión llama inmediatamente al escepticismo. A menos de que se acepte ingenuamente que todos estos presidentes han llevado a cabo buenos mandatos, esto muestra que la figura de la reelección ha llevado a una casi inmediata extensión en el periodo de los presidentes independientemente de la calidad de su gestión.
Implicaciones

A partir del análisis desarrollado en este ensayo se puede sostener que el argumento según el cual la calidad de los mandatos se incrementa bajo la figura de la reelección no es adecuado. En síntesis, la existencia de medios alternativos para asegurar la reelección y la evidencia que presenta el caso de los Estados Unidos sugieren que la calidad de la gestión no es una condición necesaria para lograr extender el periodo. Por tanto, la figura de la reelección no cumple por sí misma con la tarea que le atribuyen sus defensores a través del argumento estudiado.

Ahora bien, este análisis no concluye que un presidente llevará a cabo siempre un mal mandato si tiene a la posibilidad de ser reelegido. Sólo se sigue de éste que el presidente tendrá a su disposición otros medios para garantizar su reelección, independientemente de la calidad del mandato. Sea bueno o malo, lo que hace la figura de la reelección inmediata es duplicar la duración del periodo presidencial; en palabras de Juan Bautista Alberdi para el caso de Argentina: “To allow reelection is to extend to twelve years the presidential term. The president always has the means to secure his own reelection, and only rarely would refrain from doing so” (citado por Carey 2003, 122). Las elecciones en las que se presenta el presidente candidato se convierten, desde esta perspectiva, en una especie de referendo revocatorio programado en el que el presidente pierde la posibilidad de continuar en el poder si su mandato ha sido excepcionalmente contrario a las preferencias de los votantes o bajo circunstancias extraordinarias.

Cabe señalar que el argumento evaluado en este ensayo puede ser operante bajo la figura de la reelección no inmediata. En efecto, en tal caso los medios alternativos señalados en la primera sección desaparecen. Tal como el análisis de Streb (1999) concluye, ante la figura de la reelección no inmediata los presidentes manejan el presupuesto de tal forma que su gasto genere bienestar prolongado y no sólo limitado al año de las elecciones. Por otro lado, el acceso a los medios de comunicación y al manejo del aparato del estado disminuye considerablemente si el candidato ya no se encuentra en el poder en su segunda campaña.
Perspectivas de la reelección inmediata en Colombia

Es fundamental distinguir entre un examen coyuntural de las implicaciones de la posible reelección de Alvaro Uribe y el análisis estructural y de largo plazo de la reelección inmediata al que apunta este ensayo. Esta distinción es importante porque el debate sobre la conveniencia o no de la figura de la reelección inmediata en Colombia ha caído constantemente en una discusión coyuntural sobre la conveniencia de la prolongación de las políticas específicas del Presidente Uribe, y no se han considerado las consecuencias que en el largo plazo podría tener la adopción de dicha figura.

Independientemente de si la continuidad de las políticas del actual presidente generaría o no bienestar, la implicación más importante para el caso colombiano que se sigue del análisis realizado en este ensayo es que la adopción de la figura de la reelección inmediata traerá en el futuro periodos presidenciales de ocho años. Sólo los presidentes que enfrenten crisis muy profundas o cuyo mandato sea extremadamente deficiente dejarán de ejercer la presidencia durante un segundo periodo. Dado lo anterior, se puede prever que en las elecciones futuras los candidatos presidenciales modificarán sus estrategias de campaña ante las nuevas condiciones del arreglo institucional y presentarán programas pensados para periodos más largos. Esto puede tener la consecuencia positiva de incrementar la capacidad de los presidentes de gestionar políticas públicas a largo plazo, pero también puede tener la consecuencia negativa de que incluso los mandatarios que no sean eficientes extiendan su mandato.

Si el análisis realizado en este ensayo es correcto, la adopción de la reelección inmediata no garantizará que en Colombia se mejore la calidad de los mandatos, lo cual no implica, sin embargo, que dicha figura vaya a traer consecuencias negativas para el país. Como se señaló, el análisis realizado permite prever que la gran mayoría de los presidentes tendrán un mandato de ocho años, lo cual probablemente generará un cambio al interior del juego político planteado por la constitución de 1991, aunque no necesariamente cambiará la esencia del mismo. No obstante, determinar si estos cambios serán benéficos o perjudiciales para la democracia en Colombia es algo que requiere de un estudio cuidadoso y que escapa a los propósitos y límites de este ensayo.

Referencias

Carey, John 2003, The reelection debate in Latin America. Latin American Politics and Society, Primavera, 2003, 45:1.
Eslava, Marcela 2005, Political Budget Cycles or Voters as Fiscal Conservatives: Evidence from Colombia. Documentos CEDE, Enero de 2005.Streb, Jorge 1999, Reelection or term limits: The short and the long view of economic